Erityisesti vanhemmuuden määräytymistä koskevaa kansainvälistä sääntelyä on hyvin vähän, sillä perhe-elämää koskevat kysymykset perustuvat pitkälti kansallisesti määriteltyihin arvopohjaisiin ratkaisuihin. Viimeisin konkreettinen pyrkimys isyyslainsäädännön pääperiaatteiden yhdenmukaistamiseksi Euroopassa on tehty Euroopan neuvostossa, jonka perheoikeuden asiantuntijakomitea valmisteli luonnoksen suositukseksi lasten oikeuksista ja asemasta sekä vanhempainvastuusta vuosina 2010-2011. Suositus hyväksyttiin Euroopan neuvoston oikeudellisen yhteistyön johtokomiteassa vuonna 2011, mutta asiakirjaa ei ole hyväksytty Euroopan neuvoston ministerikomiteassa poliittisen yhteisymmärryksen puuttuessa.
Pohjoismainen lainsäädäntöyhteistyö
Ehdotuksen mukaan ennakkotunnustamista koskeva ilmoitus ja siihen liittyvät asiakirjat täytettäisiin kuten nykyisinkin lähtökohtaisesti neuvolassa ja vain poikkeuksellisesti lastenvalvojan luona. Äitiysneuvolan vastaanottamat vanhemmuuden tunnustamista koskevat tiedot siirrettäisiin jatkossa suoraan neuvolalta Digi- ja väestötietovirastoon tai Ahvenanmaan valtionvirastoon sen sijaan, että lastenvalvoja selvittäisi vanhemmuuden ennen asiakirjojen siirtoa mainituille rekisteriviranomaisille. Myös silloin, kun lastenvalvoja ottaa vastaan tunnustamisen ennen lapsen syntymää, ehdotetaan, ettei lastenvalvoja erikseen toimittaisi vanhemmuuden selvittämistä. Tunnustamista koskevat tiedot siirtyisivät muualla kuin Ahvenanmaalla sähköisinä suoraan Digi- ja väestötietovirastoon. Paperiset tunnustamisen allekirjoituslomakkeet lähetettäisiin myös Digi- ja väestötietovirastoon, jossa ne muutettaisiin sähköiseen muotoon skannaamalla. Sähköiset asiakirjat yhdistettäisiin Digi- ja väestötietoviraston asianhallintajärjestelmän yhteyteen toteutettavassa tietovarannossa. Ahvenanmaalla tietoja käsiteltäisiin manuaalisesti.
Yhteishuoltajuus AsumistukiÄitiys- ja isyyslain yhdistämisestä aiheutuu tarve muuttaa vanhemmuuden vahvistamista koskevat lomakekaavat ja lomakkeet kokonaisuudessaan. Lomakekaavojen suunnittelutyöstä vastaa Terveyden- ja hyvinvoinnin laitos, mutta nykyisin käytettävät lomakekaavoja vastaavat sähköiset lomakkeet on toteutettu yksityisten järjestelmätoimittajien toimesta. Sähköisten lomakkeiden päivittämisestä koituu hyvinvointialueille vuoteen 2022 kohdistuva kustannus, joka vaihtelee riippuen järjestelmästä ja järjestelmän toimittajasta. Lomakkeiden muutostyö ja tästä koituvat kustannukset eivät ole muutoin liitännäisiä sähköiseen ennakkotunnustamisjärjestelmään, mutta ennakkotunnustamiseen käytetyn sähköisen lomakkeen tekninen toteuttamisvastuu poistuu uudistuksen myötä järjestelmätoimittajilta, kun Digi- ja väestötietovirasto luo tätä varten verkkolomakkeeseen pohjautuvan järjestelmän, joka korvaa nykyisin käytetyn lomakkeen. Nykyinen järjestelmä jää käyttöön vain Ahvenanmaalla. Lomakkeesta tehdään myös manuaalinen versio häiriötilanteita varten.
Ehdotuksella edistetään lisäksi naisparien yhdenvertaisuutta suhteessa eri sukupuolta oleviin pareihin siten, että naisparin olisi mahdollista hedelmöityshoitoa saadessaan valita käytettäväksi sellaisia siittiöitä, joiden luovuttaja on antanut suostumuksen isyytensä vahvistamiseen. Tämä välillisesti parantaisi myös miesparien asemaa ja perheellistymistä. Järjestely mahdollistaisi geneettisen perheen perustamisen myös miespareille ja edesauttaisi sukupuolten välisen tasa-arvon toteutumista. Säännös parantaa siten erilaisten monimuotoisten perheiden mahdollisuuksia päättää perhe-elämästään. Tätä tavoitetta edistetään myös ehdotuksella ulottaa vanhemmuuden vahvistaminen oikeudenomistajien suostumuksen perusteella koskemaan isyyden lisäksi toista äitiyttä.
Vaikka tunnustamista koskevat ilmoitukset vastaanotetaan ja tietoja käsitellään myös neuvoloissa ja lastenvalvojilla, ennakkotunnustamisrekisterin tiedonhallinnasta ja tietojenkäsittelystä vastaava tiedonhallintayksikkö, rekisterinpitäjä ja arkistonmuodostaja olisi Ahvenanmaalla Ahvenanmaan valtionvirasto ja muualla Suomessa Digi- ja väestötietovirasto.
Tiedonhallintalaissa säädetyt tietoturvallisuusvaatimukset on arvioitu riittäviksi Digi- ja väestötietoviraston toimialueella, eikä kohdealueen ole arvioitu edellyttävän yksityiskohtaisempaa tietoturvallisuuden sääntelyä. Tiedonhallintalain 3 §:n 5 momentin mukaan tiedonhallintalakia ei sovelleta Ahvenanmaan valtionvirastoon. Ahvenanmaan valtionvirasto kuitenkin vastaa ennakkotunnustamisrekisterin rekisterinpitäjänä rekisteröityjen tietosuojasta ja tietoturvallisuuden toteutumisesta tietosuoja-asetuksen edellyttämällä tavalla.
Ehdotukset parantavat isän ja lain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun äidin asemaa vanhemmuuden kumoamista koskevassa asiassa. Ehdotus tukee sekä naisten että miesten mahdollisuuksia toimia vanhempana. Esityksellä arvioidaan olevan tosiasiallisia vaikutuksia erityisesti miehen oikeudelliseen asemaan, koska isyysasioita on lukumäärällisesti enemmän kuin vahvistettuja äitiyksiä.
Euroopan neuvosto on vuonna 1975 hyväksynyt yleissopimuksen avioliiton ulkopuolella syntyneiden lasten oikeudellisesta asemasta (ETS 85). Suomi ei ole allekirjoittanut sopimusta. Suomi on kuitenkin ratifioinut Euroopan ihmisoikeussopimuksen, jonka 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta eivätkä viranomaiset saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Sopimuksen 14 artiklan ja 12. pöytäkirjan mukaan yleissopimuksessa tunnustetut oikeudet tulee taata ilman syrjintää mm. syntyperään katsomatta. Euroopan ihmisoikeussopimuksen lisäksi Suomi on myös ratifioinut uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 79 ja 80/2002), jonka 16 artiklan mukaan perheellä on yhteiskunnan perusyksikkönä oikeus asianmukaiseen sosiaaliseen, oikeudelliseen ja taloudelliseen suojeluun sen täysipainoisen kehityksen turvaamiseksi. Lisäksi Suomi on hyväksynyt lasten oikeuksien käyttöä koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen (SopS 12 ja 13/2011), joka turvaa lasten menettelyllisiä oikeuksia heitä koskevia asioita käsiteltäessä. Yleissopimuksen hyväksymiskirjan tallettamisen yhteydessä Suomi nimesi isyyden vahvistamista koskevat oikeudelliset menettelyt yhdeksi niistä oikeusviranomaisessa käsiteltävistä menettelyistä, joihin yleissopimusta sovelletaan.
Voimassa olevan isyyslain aikana on ilmennyt tilanteita, joissa vanhemmilla on saattanut olla pitkään tiedossa, että lapsen oikeudellinen isä ei ole lapsen biologinen vanhempi. Isyyden kumoamisen mahdollisuuksia on kuitenkin alettu selvittää vasta vanhempien eron tai muun elämäntilanteen muutoksen tai riidan yhteydessä. Tätä voidaan pitää lapsen edun kannalta ongelmallisena. On lapsen etu, ettei vanhemmuutta kumota yksin siitä syystä, että vanhempien elämäntilanne muuttuu. Vanhemmuuden kumoaminen johtaa siihen, että lapsi menettää toisen oikeudellisen vanhempansa, ja muutos on lähtökohtaisesti lapsen kannalta sitä dramaattisempi, mitä kauemmin lapsi on ehtinyt pitää henkilöä vanhempanaan. Muutokset vanhemmuussuhteissa voivat vahingoittaa lapsen kehitystä ja lapsen oikeutta vakaisiin perhesuhteisiin. Kaikissa tapauksissa lapselle ei myöskään saada vahvistettua kumotun vanhemmuuden tilalle uutta vanhempaa. Tällä on oikeudellisia, taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia lapsen asemaan. Vanhemmuuden kumoaminen lakkauttaa lapsen oikeuden saada elatusta ja lapsi menettää myös kumottuun sukuasemaan perustuvan perintöoikeutensa. Samalla se vaarantaa sen sosiaalisen vanhemmuuden, joka on syntynyt vanhemman ja lapsen välille.
Ehdotuksen mukaan äitiysneuvolan vastaanottamat vanhemmuuden tunnustamista koskevat tiedot siirrettäisiin jatkossa suoraan neuvolalta Digi- ja väestötietovirastoon sen sijaan, että lastenvalvoja selvittäisi vanhemmuuden ennen asiakirjojen siirtoa Digi- ja väestötietovirastoon. Myös silloin, kun lastenvalvoja ottaa vastaan tunnustamisen ennen lapsen syntymää, ehdotetaan käytettäväksi samaa menettelyä. Ehdotettu malli sisältäisi verkkolomakepalvelun ja menettelyn, jolla skannatut allekirjoituslomakkeet yhdistetään verkkolomaketietoihin. Lisäksi rakennettaisiin sähköisestä verkkolomakkeesta riippumaton rinnakkaismenettely muun muassa teknisiä toimintahäiriötilanteita varten. Vanhemmuuden tunnustamista koskevat asiakirjat toimitetaan nykyisinkin Digi- ja väestötietovirastoon vahvistettavaksi. Kyse ei näin ollen ole uuden tietovarannon muodostamisesta vaan olemassa olevan tietovarannon muutoksesta. Kun tietovarantoon saapuu ilmoitus lapsen syntymästä, asiakirjat siirtyisivät Digi- ja väestötietoviraston virkailijalle tarkistettavaksi ja vahvistettavaksi. Kun vanhemmuus on vahvistettu, tiedot tallentuvat väestötietojärjestelmään.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen oikeusgenetiikkayksiköstä saadun arvion mukaan vanhemmuuden selvittämiseen, tunnustamiseen ja vahvistamiseen liittyvien asiakirjojen uudistamistyöstä aiheutuu laitokselle noin 55 000 euron kertakustannus ja tilasto- ja rekisterimuutoksista aiheutuu laitokselle noin 15 000 euron kertakustannus vuonna 2022. Kustannusten perusteita esitellään tarkemmin Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toimintaa koskevien viranomaisvaikutusten alla. Edellä arvioidut kustannukset kohdistuvat sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle momentille 33. 03. 04. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toimintamenot (siirtomääräraha 2 v).
Vanhemmuuden kumoamista koskevien säännösten avulla pyritään turvaamaan se, että avioliittoon perustuvan isyyden toteamisen tai isyyden tai äitiyden tunnustamisen tuottamat virheelliset lopputulokset voitaisiin yksittäistapauksissa korjata jälkeenpäin. Korjaamisen tapahduttua isyys voidaan vahvistaa uudelleen siten, että isyys vastaa biologista polveutumista ja äitiys siten, että se vastaa hedelmöityshoitosuostumuksen sisältöä. Tämä tukee lapsen oikeutta tuntea vanhempansa ja alkuperänsä. Vanhemmuuden kumoamissäännöksillä on kuitenkin myös toinen tavoite: vakiintuneiden sosiaalisten vanhemmuussuhteiden suojaaminen ja vanhemmuuskysymyksiin liittyvien epävarmuustekijöiden hälventäminen. Esimerkiksi isyysolettaman mukaisesta isästä on voinut muodostua lapselle merkityksellinen sosiaalinen vanhempi, vaikka olettama onkin johtanut väärään biologiseen isyyteen. Jälkimmäistä tavoitetta ilmentävät synnyttäneelle äidille, aviomiehelle ja vanhemmuutensa tunnustaneelle asetetut lyhyet, joskaan ei aivan ehdottomat kanneajat.
Jos lapsen äiti ei ollut avioliitossa lapsen syntymän hetkellä, voidaan isyys rekisteröidä lapsen syntymän rekisteröinnin yhteydessä, jos mies yhdessä äidin kanssa ilmoittaa kirjallisesti, että he ottavat yhdessä vastuun lapsen huolenpidosta. Isyyden rekisteröinti huolenpitoilmoituksella ei ole kuitenkaan mahdollista, jos äiti on ollut lapsen syntymää edeltäneen 10 kuukauden aikana avioliitossa toisen miehen kanssa. Ilmoitus on mahdollista tehdä sähköisesti suoraan väestörekisteriin (personregistret) 14 vuorokauden sisällä lapsen syntymästä. Isyys voidaan tunnustaa henkilökohtaisesti kirjallisesti tietyin edellytyksin myös tämän jälkeen. Isyyden selvittämisen hoitaa perheoikeuskeskus (familieretshuset), joka voi toimia asiassa omasta aloitteestaan tai asianosaisen aloitteesta. Viranomaisella on velvollisuus aloittaa isyyden selvittäminen tai sen selvittäminen, voidaanko lapselle vahvistaa toinen äiti, jos isyys ei ole määräytynyt lapsen syntymän yhteydessä eikä kukaan ole nostanut kannetta isyyden vahvistamiseksi. Toinen äitiys voidaan tunnustaa sähköisesti perheoikeuskeskukselle, jos tunnustajaäiti on avioliitossa synnyttäneen äidin kanssa. Muussa tapauksessa toinen äitiys tunnustetaan henkilökohtaisesti. Toinen äitiys voidaan vahvistaa myös tuomioistuimessa.
Lastenvalvojien työvoimaresurssien turvaamiseksi on edelleen tarpeen, että säännös koskee vain alaikäisten lasten vanhemmuuden vahvistamista. Äitiyslaissa ei ole vastaavaa mahdollisuutta vahvistaa toinen äitiys tämän oikeudenomistajien suostumuksen perusteella. Oikeustilan selkeyden ja johdonmukaisuuden osalta tätä voidaan pitää ongelmallisena. Ei ole myöskään perusteltua, että täysin selvät ja riidattomat alaikäisten vanhemmuutta koskevat asiat ratkaistaan tuomioistuimessa.
Suomi ratifioi vuonna 1991 Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59 ja 60/1991), jonka 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Yleissopimuksen 7 artiklan mukaan lapsi on rekisteröitävä heti syntymänsä jälkeen, ja hänellä on syntymästään lähtien oikeus nimeen ja kansalaisuuteen sekä mikäli mahdollista, oikeus tuntea vanhempansa ja olla heidän hoidettavanaan. Edelleen, 8 artiklan mukaan lapsen oikeutta henkilöllisyyteen, kansalaisuuteen, nimeen ja sukulaisuussuhteisiin tulee kunnioittaa niin kuin lainsäädännössä niistä määrätään ilman, että niihin puututaan laittomasti. Yleissopimuksen 12 artiklan mukaan sopimusvaltioiden tulee taata lapselle, joka kykenee muodostamaan omat näkemyksensä, oikeus vapaasti ilmaista nämä näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa. Lapsen näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. Suomi on myös sitoutunut yleissopimuksen kolmanteen valinnaiseen pöytäkirjaan valitusmenettelystä (SopS 4 ja 5/2016), joka mahdollistaa yksilövalitusten tekemisen yleissopimuksella perustetulle lapsen oikeuksien komitealle.
Asiakirjaliikenteen muutoksista aiheutuu joitain työtapamuutoksia neuvolatoiminnassa, mutta näiden muutosten ei ennakoida aiheuttavan vähäistä suurempia kustannusvaikutuksia. Ehdotettu ilmoitusjärjestelmä toimisi yleisillä verkkoselaimilla, joten ehdotetulla mallilla ei ole vaikutuksia hyvinvointialueiden tietojärjestelmien valintoihin tietojärjestelmätasolla.
Esityksen keskeisenä sisältönä on äitiys- ja isyyslakien yhdistäminen yhdeksi vanhemmuuslaiksi. Isyyslaki tuli voimaan 1.1.2016. Laki on ollut voimassa viisi vuotta. Äitiyslaki tuli voimaan 1.4.2019. Laki on ollut voimassa kaksi vuotta. Isyyslain soveltamiskäytännössä on tullut esiin joitain muutostarpeita, jotka on katsottu tarkoituksenmukaiseksi toteuttaa lakien yhdistämisen yhteydessä. Koska äitiys- ja isyyslakien voimassa oleva sääntely ei ole täysin yhtenäinen, on lisäksi katsottu olevan tarpeen edelleen yhdenmukaistaa sääntelyä, ellei erilaiselle sääntelylle ole pystytty osoittamaan riittäviä perusteita.
Voidaan pitää perusteltuna, että naisparilla tulisi olla mahdollisuus valita, vahvistetaanko siittiöiden luovuttaja eli lapsen biologinen isä lapsen oikeudelliseksi isäksi vai vahvistetaanko lapsen synnyttäneen äidin kumppani oikeudelliseksi äidiksi. Tämä tukisi lapsen oikeutta tuntea alkuperänsä eikä toisaalta muuttaisi voimassa olevan lain lähtökohtaa siitä, että lapsella voi olla enintään kaksi oikeudellista vanhempaa.
Asiakirjaliikennettä koskeva menettely on nykyisellään monimutkainen ja useita viranomaisia työllistävä. Erityisesti äitiysneuvolassa vastaanotettuun tunnustamiseen liittyvien asiakirjojen kierrättäminen lastenvalvojilla ennen lähettämistä Digi- ja väestötietovirastoon vahvistettavaksi tuottaa ylimääräistä hallinnollista taakkaa ja viivästyttää asian käsittelyä myös selkeissä tapauksissa, jotka muodostavat valtaosan kaikista tapauksista. Käytännön näkökulmasta asiakirjojen siirtäminen kunnan sisällä neuvoloilta lastenvalvojille ei tuo lisäarvoa vanhemmuuden selvittämiseen eikä ole siten perusteltua. Toisin kuin äitiysneuvolassa työskentelevä terveydenhoitaja tai kätilö, lastenvalvoja ei lähtökohtaisesti tapaa perhettä henkilökohtaisesti, vaan selvittää vanhemmuuden saadun asiakirjanäytön perusteella. Vanhemmuuden selvittäminen edellyttää aina sosiaalitoimen asiakkuuden perustamista ja selvittämisen päätyttyä asiakkuuden päättämistä, vaikka henkilökohtaista kontaktia perheen ja sosiaalitoimen välillä ei syntyisi. Yksittäisen asiakirjan käsittelyprosessi voi olla pitkä, käytännössä yleensä raskausviikosta 25 alkaen aina siihen asti, kun lapsen syntymästä on kulunut yli 30 päivää. Tämän ajan ennakolliseen tunnustamiseen liittyvät asiakirjat säilytetään lastenvalvojalla odottamassa äitiyden tai isyyden selvittämistä, mikä vaatii tilaa ja asiakirjojen hallinnointia lastenvalvojalla.
Lähtökohtaisesti voidaan pitää lapsen edun mukaisena saada vahvistettua lapselle kaksi oikeudellista vanhempaa mahdollisimman pian hänen syntymänsä jälkeen. Vanhemmuuden selvittämismenettely on monivaiheinen ja sääntelyä voidaan tällä hetkellä tulkita siten, että selkeässä kahden äidin tilanteessa edellytetään aina ensin isyyden selvittämistä, vaikka viitteitä mahdollisuudesta isyyden vahvistamiseen ei olisi. Soveltamiskäytännössä on lisäksi pidetty ongelmallisena, että keskeytettyä vanhemmuuden selvittämistä koskevaa säännöstä on tulkittu siten, että selvittämistä ei voida aloittaa uudelleen yksin lastenvalvojan aloitteesta, vaan sen on katsottu edellyttävän myös asianosaisten aktiivisuutta. Lastenvalvojan toimintaedellytyksiä on tarpeen näiltä osin selkeyttää.